Od lipca rząd pracuje nad poselskim projektem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten akt jest niezbędny dla zachowania postanowień konstytucji, gwarantujących obywatelom dostęp do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Szybkie przyjęcie ustawy przez parlament przyczyni się do wzrostu zaufania obywateli do państwa. Nie można zapominać, że przekłada się ono na zaufanie do sądów i sądownictwa w ogóle. Nie wydaje się jednak, aby ta kwestia znalazła należyte odzwierciedlenie w projekcie.
Urząd Komitetu Integracji Europejskie w swojej opinii o projekcie z września wskazał na niezgodności jego postanowień z prawem Unii Europejskiej. W połowie listopada zostały one przez rząd wstępnie uznane za zasadne.
Co w projekcie
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem skarbu państwa. Konstytucja przewiduje również, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jego ograniczenie może nastąpić tylko ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Konstytucja wskazuje, że tryb udzielania tych informacji określają ustawy, a dla Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Na razie tylko nieliczne regulacje dotyczą dostępu obywateli do informacji publicznej i są ściśle związane z wybranymi dziedzinami życia. Projekt jako pierwszy szczegółowo określa zasady, sposób i warunki dostępu obywateli do informacji. Tym samym ustawa wraz z aktami wykonawczymi będzie całościowo regulowała omawianą materię.
Przewidziano wprowadzenie następujących uprawnień: – bezpłatnego uzyskiwania informacji przez obywateli, – wglądu do dokumentów urzędowych, – kopiowania dokumentów, – dostępu do posiedzeń organów kolegialnych władz publicznych, – uzyskania informacji przetworzonej.
Do zapewnienia wolnego dostępu do informacji publicznej zobowiązane zostały: – organa władz publicznych, – osoby reprezentujące skarb państwa, – osoby reprezentujące państwowe osoby prawne lub osoby prawne, w których skarb państwa ma pozycję dominującą, bądź też inne państwowe jednostki organizacyjne, organa samorządów gospodarczych i zawodowych, – partie polityczne, związki zawodowe i inne podmioty prawa publicznego, – inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, dysponują majątkiem publicznym na podstawie ustawy albo porozumienia lub umowy.
Z projektu dowiadujemy się również, że każda informacja publiczna jest jawna i dostępna. Jeżeli jest zasada, to muszą być od niej wyjątki. Nie przewiduje się zatem możliwości ujawnienia, gdy chodzi o informację: – niejawną, – objętą tajemnicą skarbową, bankową i statystyczną, – objętą ochroną zbiorów danych osobowych, – mogącą naruszać prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy. O prawidłowości pierwszych trzech wyłączeń jawności będzie decydować sąd administracyjny. Wyłączenia związane z dobrami osobistymi mają być poddane kontroli sądów powszechnych. Na pytanie, co należy do informacji publicznej, projekt wymienia informacje o: – polityce, rozstrzygnięciach i planach władz publicznych, – instytucjach publicznych, – procedurach publicznych, – danych publicznych, – środkach publicznych. Co godne uwagi, przewiduje się wprowadzenie urzędowego publikatora teleinformatycznego pod nazwą Biuletyn Informacji Publicznej (BIP). Ma on być urzędową stroną WWW w Internecie. Domenę, kształt i strukturę stron WWW, zasady publikowania BIP określi w rozporządzeniu Rada Ministrów. Każda jawna informacja publiczna, która nie została upubliczniona w BIP, ma być udostępniana indywidualnie zainteresowanym.
Jedną z form udostępniania informacji jest wstęp obywateli i dostęp do materiałów dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych władz publicznych, chyba że w trybie odrębnych przepisów wyłączono jawność. Wprowadzono także przepisy karne, w których naruszenia prawa do informacji publicznej zostały uznane za przestępstwo i objęte są ściganiem na wniosek osób, którym odmówiono informacji lub ją ograniczono (zniekształcono).
Na podstawie ustawy mają zostać wydane cztery akty wykonawcze dotyczące: – trybu udostępniania informacji i sposobu jej przetwarzania oraz organizacji służb odpowiedzialnych za osiąganie powyższych celów; – stworzenia domeny BIP – sposobów dokumentowania i ewidencjonowania upublicznionej informacji; – wysokości opłat zryczałtowanych za sporządzenie informacji publicznej.
W prawie Unii Europejskiej
Dostęp do informacji publicznej (ang. public sector information) jest w prawie Unii Europejskiej regulowany w aktach prawnych związanych zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio z tym rodzajem informacji.
Art. 255 ust. 1 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) przewiduje, że każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna z miejscem zamieszkania albo siedzibą w jednym z krajów członkowskich ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji WE, z zastrzeżeniem zasad przewidzianych w odrębnych przepisach. Zastrzeżenie dotyczy tzw. wyjątków oraz procedur umieszczonych w innych aktach prawnych, na podstawie których udostępnia się dokumenty. Przykładem takiego wyjątku oraz szczególnej procedury jest decyzja Rady 2000/23/WE stwierdzająca, że dostęp do informacji (dokumentacji) nie jest dozwolony, jeżeli jej ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesowi publicznemu, ochronie dóbr osobistych i prywatności, ochronie tajemnicy handlowej czy przemysłowej, ochronie wspólnotowych interesów finansowych.
Drugim aktem o dużym znaczeniu dla określenia granic oraz instrumentów dostępu do informacji publicznej jest Zielona Księga Komisji Wspólnot Europejskich (ZK). Jej zapisy to podstawa przyszłej całościowej i jednolitej dla całej Wspólnoty regulacji. Ma ona przede wszystkim określać, czym jest prawo do informacji, definiować pojęcie “sektor publiczny” oraz wskazywać zakres i podstawy uprawnień w dostępie do informacji. Według Komisji Europejskiej prawo to powinno oznaczać aktywną promocję informacji przez ułatwienie dostępu do niej oraz jej jakość i praktyczność, jak również równość wszystkich odbiorców. Do sektora publicznego należy zaliczyć wszelkie ciała publiczne, bez względu na ich formę prawną, ustanowione przez władzę publiczną i wykonujące zadania publiczne. Co istotne, ZK uznaje za sektor publiczny nie tylko instytucje wspólnotowe, ale również podmioty krajowe, regionalne czy lokalne. Dalej dowiadujemy się, że każdy, bez obowiązku wykazania uzasadnionego interesu, powinien mieć dostęp do informacji publicznej. Całości przyświeca idea, że transparentność w życiu publicznym jest obecnie jednym z podstawowych wyzwań społeczeństwa demokratycznego. Zdaniem autorów ZK przyszła regulacja prawna dostępu do informacji publicznej powinna mieć konkretne cele, mianowicie: – limitowanie wyjątków, – ich rygorystyczną (wąską) wykładnię i proporcjonalność stosowania, – zasadę dowodu (nie będzie wystarczało uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacja nie może zostać udostępniona, trzeba to będzie udowodnić), – zasadę kontroli opartej na sądownictwie polubownym oraz instytucji ombudsmana, – zasadę dużej bazy danych (gateway), pomocną szczególnie w codziennej pracy małych i średnich przedsiębiorstw, – zasadę bezpłatności informacji, ewentualnie ograniczonej płatności, – zasadę niedyskryminacji określoną w art. 12 TWE, – zasadę aktywności rynkowej sektora publicznego na rynku informacyjnym.
Wymiar sprawiedliwości a sektor publiczny
Wydaje się, o czym była już mowa, że sądownictwo powszechne w Polsce wymaga regulacji, która gwarantowałaby mu należne poszanowanie, a społeczeństwu wyczerpującą wiedzę o jego pracy. Mając to na uwadze, trzeba stwierdzić, że zbyt wąsko jest określony zakres podmiotowy i przedmiotowy projektu. Dotyczy to w szczególności rodzajów organów władzy publicznej zobowiązanych do udzielania informacji i ich kategorii.
Postanowienia ZK wyraźnie wskazują na zobowiązane podmioty, do nich należą oczywiście sądy. Istotne jest tu, że sądy oddziałują na życie obywateli oraz podmioty gospodarcze nie tylko przez orzeczenia, ale również np. wykonywane na ich zlecenie przez biegłych analizy. Mamy tutaj do czynienia z niezwykle delikatną materią, granica między składającymi się na akta dowodami w sprawie a dokumentami, które powstają na podstawie akt, jest bardzo cienka. Tym trudniej zatem ustalić, jakie z wymienionych informacji mogą być publiczne i powszechnie dostępne.
Prawo unijne wyraźnie wskazuje, czym są dokumenty sądowe. W jednym z orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) (w sprawie Królestwo Holandii i Gerard van der Wal przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich) Trybunał stwierdził, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu sądu, jak również Komisji WE są publicznie dostępne. Chodzi jednak tylko o prawne czy ekonomiczne analizy powstałe na podstawie akt sprawy. Tryb ujawnienia tych analiz jest, zgodnie z orzeczeniem, domeną państw członkowskich i regulują go wewnętrzne przepisy. Procedura cywilna lub karna powinna zatem określać prawa osób trzecich w dostępie do analiz powstałych na podstawie akt oraz tryb ich ujawniania.
Projekt określa w art. 4 podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Oczywiście należą do nich organa władzy publicznej, usytuowane zarówno w ramach systemu trójpodziału władzy (ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze), jak i pozostające poza jego zasięgiem, np. organa samorządu, zwłaszcza terytorialnego. Na równi z organami władzy publicznej traktowane są organa samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby i jednostki organizacyjne, jeśli wykonują zadania władzy publicznej, a zarazem gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem skarbu państwa. W zakresie podmiotowym regulacja projektu odpowiada postulatom zawartym w ZK. Jednak art. 7 projektu, określający katalog informacji udostępnianych, nie zawiera kategorii informacji pochodzących od sądów. Oczywiście można by doszukiwać się zapisów wskazujących pośrednio na dokumenty sądowe, taka interpretacja może jednak budzić wątpliwości, szczególnie gdy chodzi o informacje zawarte w aktach sprawy. Dlatego konieczne jest wprowadzenie w tym zakresie poprawek do projektu.
Najważniejsze jest wyraźne wskazanie, jakie informacje pochodzące od sądów i które spośród akt sprawy mogą być dostępne na podstawie ustawy. Ponieważ mówimy o nich jako o kategorii informacji publicznej, powinny to być dokumenty, których treść może mieć znaczenie dla opinii publicznej, np. analizy prawne czy ekonomiczne. Zupełnie zrozumiałe jest jednak ograniczanie lub wyłączanie dostępu do akt sprawy, chociażby ze względu na ochronę danych osobowych. W projekcie należałoby jednak określić te dokumenty pochodzące z akt, które byłyby udostępnione. Takie rozwiązanie nie tylko zagwarantuje precyzję regulacji, ale będzie również zgodne z regulacjami wspólnotowymi i przyjętą w Unii praktyką. Rozstrzygnięcia wymaga też kwestia uregulowania trybu dostępu do takich informacji, zakresu uprawnień podmiotów decydujących o ich ujawnieniu oraz warunków wyłączenia jawności.
Zgodnie z art. 2 projektu, ustawy szczegółowe mogą określać odmienne sposoby publikacji i dostępu do informacji publicznej. Dla informacji sądowych są to k.p.c. i k.p.k. Najważniejsze jest jednak, aby zawarte w nich i w wydanych do nich aktach wykonawczych przepisy nie pozostawały w sprzeczności z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ograniczały dostępu do tych informacji.
Na dzień dzisiejszy tryb udostępniania akt sądowych jest w Polsce regulowany przez rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 19 listopada 1987 r. (Dz. U. nr 38, poz. 218 z późn. zm.) ustalające regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych. Przewiduje ono w § 104 ust. 3, że o udostępnieniu akt sądowych osobom nie mającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału. Decyduje on również o zakresie wykorzystania przez nie tych akt. Rozporządzenie przewiduje poza tym, jak można domniemywać z § 102, dwa rodzaje akt sądowych: – akta sprawy oraz dokumenty złożone w sprawie, – dokumenty powstałe na podstawie akt. Jak się wydaje, ten ostatni rodzaj akt sądowych jest tożsamy z dokumentami, o których mówi orzeczenie ETS. Mamy więc do czynienia z postulowanym wcześniej rozróżnieniem i wydzieleniem z akt sadowych kategorii dokumentów powstałych na podstawie tych akt, które mogą stanowić informację publiczną.
Niepokojące jest jednak, że zgodnie z przepisem § 104 ust. 3 w zw. z § 102 o udostępnieniu osobom trzecim dokumentów powstałych na podstawie akt sprawy decyduje przewodniczący wydziału, i to gdy wykażą one uprawnienie wynikające z przepisów postępowania sądowego. Pozostawianie do dyskrecjonalnej decyzji prezesa sądu, czy udostępnić takie dokumenty, czy też ich nie udostępniać wymienionym w rozporządzeniu “innym osobom”, nie wydaje się wystarczającym środkiem. Szczególnie wątpliwości budzi pozostawienie tej kwestii jednoosobowej i autonomicznej decyzji prezesa sądu. Takie ograniczenie pozostaje w sprzeczności z gwarantowaną w art. 1 ust. 2 projektu zasadą jawności tej informacji i zapewnienia do niej wolnego dostępu oraz potwierdzonym w art. 4 ust. 2 brakiem obowiązku wykazywania interesu faktycznego lub prawnego dla pozyskania informacji publicznej. Jest to również nie do pogodzenia z postulatami zawartymi w ZK ani w orzecznictwie wspólnotowym.
Należy zatem uznać, że projekt wymaga uzupełnienia przez wpisanie do katalogu informacji, do których dostęp jest jawny, dokumentów z akt sądowych. Podstawą odmowy ich udostępnienia powinny być tylko sytuacje określone w projekcie przyszłej ustawy i obowiązujących ustawach proceduralnych. Dla uniknięcia sporów interpretacyjnych słowo “sądy” również powinno znaleźć się w projekcie. Artykuł został po raz pierwszy opublikowany w dzienniku Rzeczpospolita 4.12.2000 r.
Artykuł został po raz pierwszy opublikowany w dzienniku Rzeczpospolita 4.12.2000 r.
