Kilka uwag i pytań do projektu założeń do ustawy o otwartych zasobach publicznych

W dniu 5 lutego 2013 roku zakończyły się konsultacje projektu założeń ustawy o otwartych zasobach publicznych („Założenia”).

Treść zgłoszonych stanowisk w większości neguje sam zamiar jak i poszczególne rozwiązania prawne, jakie miałyby być zastosowane w planowanej ustawie. Prace nad ustawą będą kontynuowane. Projekt powstaje i będzie tworzony w formule dynamicznej dyskusji. Plany Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji („MAiC”) przewidują teraz etap spotkań ze środowiskami, których ustawa będzie dotyczyć.

Wyniki konsultacji wskazują na to, że pomiędzy skrajnymi i nierealistycznymi stanowiskami, tj. tymi postulującymi „ochronę domeny publicznej” i żądającymi  rezygnacji z  praw osobistych autorów oraz tymi (równie stanowczymi) zakładającymi mocne trwanie monopolu autorskiego, istnieje oczywiście obszar, który domaga się zagospodarowania i troski, dla którego istnieje także potrzeba regulacji.

Jaki powinien być zatem zakres i charakter przepisów i regulacji dotyczących dostępu do utworów, które powstały lub mogą być udostępnione dzięki finansowaniu ze środków publicznych?

Poniżej kilka uwag i pytań na temat niektórych problemów z tym związanych, jakie uwidoczniły się na obecnym etapie prac.

Przedmiot regulacji Założeń do ustawy o otwartych zasobach publicznych

Zasadniczym tematem dyskusji, wskazywanym wprost lub dającym się zidentyfikować w merytorycznych stanowiskach jest ustalenie prawidłowego zakresu przedmiotowego projektowanej regulacji. Należy przy tym stwierdzić, że widoczna jest zmiana podejścia autorów Założeń, wyrażona rezygnacją z traktowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej („UDIP”) jako pierwowzoru dla projektowanej regulacji (jak w poprzedniej wersji Założeń). Niepokoi jednak zastosowany przez projektodawców wzorzec analogicznego stosowania przepisów i rozwiązań przyjętych dla UDIP.

Wielu dyskutantów (słusznie) zauważa, że Założenia wykraczają poza dotychczasową definicję informacji publicznej, gdyż dotyczą bezpośrednio praw wyłącznych (autorskich) do utworów z dziedziny edukacji, nauki i kultury, które miałyby być udostępniane przez  podmioty publiczne.

Powstaje pytanie czy – wobec odmiennej natury przedmiotu regulacji – istnieje ratio legis dla takiego założenia?

Jeśli celem ustawy ma być:

–  zapewnienie możliwie dużej, legalnej dostępności w Internecie do dóbr kultury, sztuki, nauki, edukacji, powstałych z udziałem środków publicznych, w sposób uwzględniający interesy i prawa twórców oraz

– aktywizowanie osób i podmiotów gospodarczych i angażowanie kapitału gospodarczego oraz społecznego wokół inwestycji związanych z Internetem,

to tak zakreślony zakres przedmiotowy Założeń „trzeszczy”, jeśli się go zestawi z typowo administracyjno-prawnym charakterem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

UDIP kojarzy się raczej z przymusem państwowym niż ze swobodą kontraktowania i swobodą twórczą czy prawami autorów. Dlatego wprowadzenie przez Projektodawców Założeń analogii do UDIP, musiało wzbudzić zastrzeżenia środowisk twórczych, w tym organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi. Trzeba jednak także stwierdzić, że zastrzeżenia tego środowiska są – przynajmniej w tej części, która zawiera protest przeciwko „wywłaszczaniu” twórców i pozbawianiu ich prawa do zarobkowania – mocno przesadzone. Żaden z projektowanych modeli publicznego udostępniania nie jest oparty na założeniu pozbawienia dysponenta jego praw do utworu.

Stosowne wyjaśnienie tej kwestii zawarte zostało również w stanowisku samego MAiC.

Jeżeli celem projektowanej ustawy nie ma być jedynie rozwiązywanie kłopotów, jakie napotykają organy administracji publicznej przy udostępnianiu informacji publicznej, a zamiarem jest umożliwienie korzystania z utworów lub ich wykonań – to zdaniem autora niniejszego artykułu – nie należy powielać rozwiązań znanych z innych gałęzi prawa (tu: administracyjnego), a należy poszukiwać rozwiązań cywilistycznych, właściwych dla natury Internetu. Takich jak np. wypracowane odrębne licencje.

Pewność obrotu – zaufany portal

Kluczowe znaczenie dla regulacji zasobów publicznych oraz innych dotyczących Internetu jako narzędzia społeczeństwa informacyjnego będzie mieć zapewnienie pewności obrotu.

Wynika to również wyraźnie z treści stanowisk zgłoszonych w konsultacjach. Nikt – w tym Ustawodawca – nie ma prawa ignorować niechęci do udostępniania twórczości w warunkach braku pewności prawnej i organizacyjnej, która się z tym może wiązać. Z punktu widzenia prawidłowej legislacji należałoby zatem oczekiwać wprowadzenia norm gwarantujących, że przymus państwowy pomoże w poszanowaniu praw wyłącznych i jednocześnie zapewni dostęp do dóbr powstałych z udziałem środków publicznych.

Pewność obrotu to kategoria cywilistyczna, spełniająca jednocześnie kryteria realizacji interesu publicznego w taki sposób, że umożliwia realizację interesów ekonomicznych odbiorców, twórców oraz organizacji zbiorowego zarządzania a także podmiotów profesjonalnie zajmujących się udostępnianiem treści. Pewność obrotu powinna zatem stać się nie tylko kryterium oceny końcowej wystawionej tej regulacji, ale również drogowskazem dla jej twórców.

Jeśli zadaniem Ustawodawcy jest zapewnienie należytego stosowania narzędzia, jakim jest Internet, to z tym wiązać się musi odpowiednio wysoki poziom bezpieczeństwa, gwarantowanego dysponentom praw. Zdaniem autora niniejszego artykułu powinno to polegać np. na stworzeniu, zarządzaniu i utrzymywaniu „zaufanego portalu”. Tak, aby posiadacze praw mieli rzeczywisty wpływ na zarządzanie prawami do utworów a także – co nie jest bez znaczenia – należytą ochronę zapewnić autorskim prawom osobistym twórców.

Współregulacja lub samoregulacja

Powstaje pytanie zasadnicze o możliwości zapewnienia pewności prawnej twórcom. Wydaje się, że mogłoby to nastąpić poprzez wdrożenie mechanizmu współregulacji. Powołanie odpowiedniej organizacji i wyposażenie jej w kompetencje do zarządzania portalem oraz do rozstrzygania sporów powstałych na tle zarządzania portalem oraz, stanowiłoby element spełniający wymóg adekwatności do natury przedmiotu regulacji i realizujący zasadę pomocniczości. Organizacja współregulacyjna  dysponowałaby mandatem do podejmowania wiążących decyzji, opartym o przyjętą i wspólnie wypracowaną koncepcję co do celu i sposobu wykorzystywania narzędzia, jakim jest Internet. Zastanawia fakt, że tylko jeden głos[1] wskazywał na samoregulację jako na drogę do zarzadzania dostępem do dóbr objętych terminem zasoby publiczne.

Czy w polskiej rzeczywistości jest miejsce na skutecznie działającą organizację tego typu?[2]

Czy organizacja taka powinna odpowiadać w swej strukturze i sposobie działania cechom, właściwym Internetowi?

To, co zostało wyprodukowane za pieniądze publiczne może i powinno być dostępne publicznie?

Ta teza wymaga doprecyzowania. Owszem – należałoby dodać – ale niekoniecznie za darmo oraz na pewno nie za wszelką cenę.

Jeśli chodzi o dobra powstałe przy finansowaniu ze środków publicznych –  w tym prace naukowe czy dzieła sztuki – to dbałość o ich dalszy los ekonomiczny i zapewnienie im należytej ochrony i integralności stanowi wymóg prawidłowego gospodarowania groszem publicznym.

Pełny dostęp rozumiany tak, jak to proponują autorzy Założeń nie powinien zatem oznaczać bezpłatności. Nie widać żadnej sprzeczności pomiędzy oczekiwaniami ochrony praw autorskich i praw autorów czy wykonawców a prawem tychże do udostępniania swoich dzieł. Dostęp do odbiorców, jaki umożliwia Internet, może dać nieporównanie większą satysfakcję, w tym materialną niż media tradycyjne. Znaczącą rolę mają tu do odegrania organizacje reprezentujące właścicieli praw. Jednakże treść niektórych stanowisk tych organizacji[3] negujących całkowicie zamiary autorów Założeń każe zastanowić się nad perspektywą, jakiej bronią.

Warunkiem powodzenia ekonomicznego takiego przedsięwzięcia pozostaje wywołanie zainteresowania odbiorców. Wartość dodatkowa, czyli po prostu mówiąc atrakcyjna treść jest gwarancją powodzenia kolejnych technologii, te zaś ułatwiają obrót treściami i mogą zapewnić satysfakcję twórcom. Z tych względów dostęp do zasobów publicznych rozumianych tak, jak chcą autorzy Założeń nie może być obwarowany skomplikowanymi procedurami prawnymi (jak w UDIP) oraz nie może być skomplikowany technicznie. Jak pokazują wyniki badań trzeciego raportu World Internet Poland[4] 1/3 Polaków nie ma samodzielnego dostępu do Internetu, a jako przyczynę tego stanu większość z tych osób wskazuje brak potrzeby i brak zainteresowania. To niedobra diagnoza w perspektywie budowy społeczeństwa informacyjnego.

Czy potencjał dóbr kultury, nauki i edukacji może stać się zachętą do posługiwania się Internetem?…

Autor jest prawnikiem, byłym Dyrektorem Departamentu Prawnego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.